*Paula Sánchez y Valentina Vargas
Primera vez que se ocupa un estándar internacional de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, por alcance de la doctrina del control de convencionalidad para favorecer a indígenas en contra de empresas.
En un fallo unánime e histórico, la Primera Sala de la Corte de Apelaciones de Concepción de Chile rechazó una demanda de reivindicación presentada por la empresa Forestal Mininco SA, una de las empresas forestales más importantes del país, en contra de la sentencia del Juzgado de Letras de Cañete que reconoció la propiedad de la comunidad Rucañirre de un predio ubicado en la comuna.
Terrenos privatizados durante la dictadura chilena
El predio era reclamado por la empresa controlada por la Compañía Manufacturera de Papeles y Cartones (CMPC), uno de los grupos industriales más importantes de Chile y Latinoamérica, siendo la piedra angular del negocio forestal de la compañía. Solo Forestal Mininco tiene un patrimonio de conformado por más de 700 mil hectáreas certificadas con sello Forest Stewardship Council® – (FSC-C006246) y CERTFOR/PEFC, distribuidas en Chile entre la región del Maule y la región de Aysén, al sur del país. Del total del patrimonio, cerca de un 20% corresponde a bosque nativo y zonas de protección, es decir, alrededor de 150 mil hectáreas.
En el caso de las hectáreas reclamadas, éstas fueron privatizadas durante la dictadura del General Augusto Pinochet, luego de que parte del territorio de la comunidad Rucañirre fuera expropiado por la Corporación de la Reforma Agraria durante el gobierno de Eduardo Frei Montalva.
El tribunal, integrado por los ministros Carola Rivas Vargas, Juan Ángel Muñoz López y el abogado integrante Mauricio Ortiz Solorza, privilegió la inscripción de un dominio de propiedad de 1897 que posee la comunidad, por sobre el título de 1967 de la forestal, conseguido tras un proceso de expropiación.
La relevancia de la aplicación del Convenio 169
La Justicia consideró el derecho indígena de la propiedad de la tierra «como consecuencia también de la aplicación del Convenio 169, en cuanto expresa en su artículo 1 el concepto de ‘pueblo’ y la relación especial, cultural y espiritual que el indígena tiene con la tierra y con los territorios que ocupa en forma colectiva, habiéndose acreditado con el peritaje antropológico que los demandados son una comunidad no sólo por su origen genealógico, sino también por la voluntad de pertenencia comunitaria del suelo» (Sentencia Rol 2076-2019)
Según explica Isabel Madariaga, abogada, ex funcionaria de la CIDH y actual asesora en derechos humanos para organismos nacionales e internacionales, la Corte Interamericana de Derechos Humanos emplea el Convenio 169 “como estándar interpretativo del derecho de propiedad para aquellos casos en los que está en juego un reclamo sobre el territorio ancestral de pueblos y comunidades indígenas y ha señalado que la estrecha relación que los indígenas mantienen con la tierra debe de ser reconocida y comprendida como la base fundamental de su cultura, vida espiritual, integridad, supervivencia económica y su preservación y transmisión a las generaciones futuras”.
Tal como dice el fallo que favorece a la comunidad de Rucañirre, en estas condiciones “el título inscrito de los demandados debe, a su vez, ser reconocido por este tribunal por ser, además, un título ancestral para usar y poseer el predio reclamado, definido como “aquella tenencia tradicional ligada a la continuidad histórica de una comunidad”.
Por qué se trata de un fallo histórico
En el artículo vigésimo cuarto del Fallo de Forestal Mininco SA vs la comunidad Rucañirre, la Corte de Apelaciones resolvió darle mayor valor y preeminencia a la inscripción conservatoria de los demandados, un mayor peso a la consecuencia del estándar interpretativo que, por aplicación del Convenio 169 de la OIT, ha de darse a las normas que sobre el derecho de propiedad contempla el Código Civil chileno.
Esta sería la primera vez que se ocupa un estándar internacional por alcance de la doctrina del control de convencionalidad en temas indígenas.
Según explica Isabel Madariaga, “este fallo es histórico e importante porque utiliza la doctrina que exige a los jueces nacionales y, a cualquier otro órgano que aplique la ley dentro de un Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, determinar si las leyes internas son compatibles con las normas de la CADH y aplicar la jurisprudencia de la Corte Interamericana. Entonces, como consecuencia de este control de convencionalidad, se reconoce el derecho de propiedad de una comunidad indígena”.
Las dos manifestaciones del control de convencionalidad
En propias palabras de la Corte IDH, hay dos manifestaciones del control de convencionalidad, dependiendo de si la sentencia se dictó en un caso en el cual el Estado fue o no parte.
Así, según la Corte, señala que “cuando existe una sentencia internacional dictada con carácter de cosa juzgada respecto de un Estado que ha sido parte en el caso sometido a la jurisdicción de la Corte Interamericana, todos sus órganos -incluidos sus jueces y órganos vinculados a la administración de justicia- también están sometidos al tratado y a la sentencia de este Tribunal. Esto les obliga a velar para que los efectos de las disposiciones de la Convención y, consecuentemente, las decisiones de la Corte Interamericana, no se vean mermados por la aplicación de normas contrarias a su objeto y fin o por decisiones judiciales o administrativas que hagan ilusorio el cumplimiento total o parcial de la sentencia. Es decir, en este supuesto, se está en presencia de cosa juzgada internacional, en razón de lo cual el Estado está obligado a cumplir y aplicar la sentencia”.
En cambio -continúa la Corte-, cuando el Estado “no ha sido parte en el proceso internacional en que fue establecida determinada jurisprudencia, por el solo hecho de ser Parte en la Convención Americana, todas sus autoridades públicas y todos sus órganos, incluidas las instancias democráticas, jueces y demás órganos vinculados a la administración de justicia en todos los niveles, están obligados por el tratado, por lo cual deben ejercer, en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes, un control de convencionalidad tanto en la emisión y aplicación de normas, en cuanto a su validez y compatibilidad con la Convención, como en la determinación, juzgamiento y resolución de situaciones particulares y casos concretos, teniendo en cuenta el propio tratado y, según corresponda, los precedentes o lineamientos jurisprudenciales de la Corte Interamericana”.
Reconocimiento de la titularidad de las tierras ancestrales
En el caso del Fallo de Forestal Mininco SA vs la comunidad Rucañirre, se habría atendido a uno de los reclamos más importantes de los pueblos y comunidades indígenas, establecido por la Corte IDH, que señala textual “es el del reconocimiento de la titularidad de sus tierras ancestrales, por cuanto la tierra constituye uno de sus rasgos identitarios, definitorio de su modo de vida y de su cosmovisión, con significado religioso y base de su economía, se hace necesario recurrir a dicho estatuto de Derechos Humanos, teniendo especialmente en consideración lo expresado en su artículo 13 que obliga a los Estados respetar “la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras o territorios, o con ambos, según los casos, que ocupan o utilizan de alguna otra manera, y en particular los aspectos colectivos de esa relación” y el artículo 14 que ordena reconocer a los pueblos interesados “el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan”.
Para la Directora del Centro de Derechos Humanos de la Universidad Diego Portales, Lidia Casas, el fallo representa un antecedente muy importante para el país, porque pocas veces se utilizan los estándares del control de convencionalidad en Chile. “Existe un uso esporádico en los casos judiciales nacionales, donde se observa mayor consistencia en las normas de derechos humanos aplicadas a los casos en dictadura. Sin embargo, en otras causas se ve mayor distancia de la jurisprudencia internacional”, expresa Lidia Casas. “Hay una suerte de resistencia a la exigibilidad y trascendencia del derecho internacional sobre derechos humanos, por ejemplo, sobre conflictos de propiedad y pueblos indígenas, lo que es un error ya que hay gran desarrollo en fallos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre este tema”.
Derecho Internacional a la propiedad y posesión comunitaria indígena
En efecto, sobre derecho a la propiedad y posesión comunitaria indígena, la jurisprudencia Sistema del Sistema interamericano de derechos humanos ha ido desarrollando estándares y jurisprudencia progresiva los derechos colectivos de los pueblos indígenas en tres principios: Igualdad y reconocimiento de la diversidad, sujetos colectivos y medidas especiales de protección.
Estos instrumentos internacionales se pueden encontrar en el Convenio sobre pueblos indígenas y tribales de la OIT (1989), la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas (2007); la Declaración Americana sobre los derechos de los pueblos indígenas (2016), concretado en diversos fallos de la Corte IDH.
Asimismo, luego de la Sentencia de la Comunidad indígena Sawhoyamaxa, sentencia del 29 marzo de 2006, la Corte IDH estableció que los Estados deben garantizar, en condiciones de igualdad, el pleno ejercicio y goce de sus derechos, además de considerar las características propias que diferencian a los miembros de los pueblos indígenas de la población en general y que conforman su identidad cultural.
En sujetos colectivos, la normativa internacional relativa a pueblos y comunidades indígenas o tribales reconoce derechos a los pueblos como sujetos colectivos del Derecho Internacional y no únicamente a sus miembros, además de establecer que se trata de pueblos cohesionados por sus particulares formas de vida e identidad. Esto a partir del caso Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku vs Ecuador, sentencia de 27 de junio de 2012.
Por último, en el caso de medidas especiales, la Corte IDH estableció que los pueblos indígenas y tribales precisan ciertas medidas especiales para garantizar el ejercicio pleno de sus derechos. Especialmente respecto del goce de sus derechos de propiedad, a fin de garantizar su supervivencia física y cultural, de conformidad con sus tradiciones y costumbres. “Las medidas especiales que adopten los Estados deben respetar la identidad social y cultural, derecho consuetudinario e instituciones propias de los pueblos indígenas y tribales”.
La relación de los pueblos indígenas con su territorio y el carácter colectivo de su propiedad.
Para Isabel Madariaga, aunque aún falta mayor desarrollo sobre el derecho de libre determinación de los pueblos indígenas en la jurisprudencia interamericana, derecho que es reconocido expresamente en los respectivos artículos tercero de la Declaración de Naciones Unidas y de la OEA sobre Derechos de los Pueblos Indígenas, los órganos del sistema (Comisión y Corte) han realizado una interpretación evolutiva de los instrumentos internacionales de protección de los derechos humanos, en especial, respecto del derecho de propiedad comunitaria de los pueblos indígenas.
En el caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni contra Nicaragua (2001), la Corte IDH reconoció por primera vez, la estrecha relación de los pueblos indígenas con su territorio y el carácter colectivo de su propiedad.
En el caso del artículo 21 de la Convención protege el derecho a la propiedad en un sentido que comprende, entre otros, los derechos de los miembros de las comunidades indígenas en el marco de la propiedad comunal, reconoce que “entre los indígenas existe una tradición comunitaria sobre una forma comunal de la propiedad colectiva de la tierra, en el sentido de que la pertenencia de ésta no se centra en un individuo sino en el grupo y su comunidad; para las comunidades indígenas la relación con la tierra no es meramente una cuestión de posesión y producción sino un elemento material y espiritual del que deben gozar plenamente, inclusive para preservar su legado cultural y transmitirlo a las generaciones futuras; los indígenas por el hecho de su propia existencia tienen derecho a vivir libremente en sus propios territorios; la estrecha relación que los indígenas mantienen con la tierra debe de ser reconocida y comprendida como la base fundamental de sus culturas, su vida espiritual, su integridad y su supervivencia económica; y la posesión tradicional de las mismas por parte de las comunidades indígenas debería bastar para el reconocimiento oficial de la propiedad”.
Sobre el caso del pueblo Yake Axa, la CorteIDH agregó que “la cultura de los miembros de las comunidades indígenas corresponde a una forma de vida particular de ser, ver y actuar en el mundo, constituido a partir de su estrecha relación con sus territorios tradicionales y los recursos que allí se encuentran, no sólo por ser estos su principal medio de subsistencia, sino además porque constituyen un elemento integrante de su cosmovisión, religiosidad y, por ende, de su identidad cultural”.
Respecto al litigio de la Comunidad Sawhoyamaxa, la Corte observó que la significación especial que la tierra tiene para los pueblos indígenas en general, y para los miembros de la Comunidad Sawhoyamaxa en particular, implica que toda denegación al goce o ejercicio de los derechos territoriales acarrea el menoscabo de valores muy representativos para los miembros de dichos pueblos, quienes corren el peligro de perder o sufrir daños irreparables en su vida e identidad y en el patrimonio cultural por transmitirse a las futuras generaciones.
Además, en el caso de la Comunidad Sawhoyamaxa precisó que la posesión tradicional de los indígenas sobre sus tierras tiene efectos equivalentes al título de pleno dominio que otorga el Estado; la posesión tradicional otorga a los indígenas el derecho a exigir el reconocimiento oficial de propiedad y su registro; los miembros de los pueblos indígenas que por causas ajenas a su voluntad han salido o perdido la posesión de sus tierras tradicionales mantienen el derecho de propiedad sobre las mismas, aún a falta de título legal, salvo cuando las tierras hayan sido legítimamente trasladas a terceros de buena fe; y los miembros de los pueblos indígenas que involuntariamente han perdido la posesión de sus tierras, y estas han sido trasladas legítimamente a terceros inocentes, tienen el derecho de recuperarlas o a obtener otras tierras de igual extensión y calidad.
En el caso de las Comunidades Indígenas miembros de la Asociación Lhaka Honhat, el Estado debe dar seguridad jurídica al derecho, dando un título jurídico que lo haga oponible ante las propias autoridades o a terceros y asegurando el goce pacífico de la propiedad, sin interferencia de externa de terceros; el derecho de propiedad comunitaria implica que las comunidades tengan participación efectiva, con base en procesos adecuados de consulta que sigan pautas determinadas, en la realización, por parte del Estado o de terceros, de actividades que puedan afectar la integridad de sus tierras y recursos naturales; los Estados deben abstenerse de realizar actos que “afecten la existencia, el valor, el uso o el goce de [los] territorio[s indígenas]”, y “garantizar el derecho de los pueblos indígenas de controlar y usar efectivamente su territorio y recursos naturales […] sin ningún tipo de interferencia externa de terceros”.
Respecto al caso Comunidades Indígenas miembros de la asociación Lhaka Honhat, por primera vez la Corte IDH analizó los derechos a un medio ambiente sano, a la alimentación adecuada, al agua y a la identidad cultural en forma autónoma a partir del artículo 26 de la Convención Americana. El Estado violó, en perjuicio de las comunidades indígenas, sus derechos, relacionados entre sí, a participar en la vida cultural, en lo atinente a la identidad cultural, a un medio ambiente sano, a la alimentación adecuada, y al agua, contenidos en el artículo 26 de la Convención Americana, en relación con la obligación de garantizar los derechos prevista en el artículo 1.1 del mismo instrumento.
En total, contando la jurisdicción sobre consultas a los indígenas, son 27 las sentencias a favor de las comunidades y solo una de ellas involucra al Estado de Chile, siendo esta Norín Catrimán y Otros (Dirigentes, miembros y activistas del Pueblo Indígena Mapuche) vs. Chile (2014) que involucró la violación de derechos humanos en contra de comuneros mapuches.
Pueblos indígenas en una nueva Constitución para Chile
El Estado de Chile no ha reconocido a los pueblos indígenas en su Constitución y sus derechos solo se fueron incorporando por la vía de la ratificación de instrumentos internacionales en materia de derechos humanos. Desde esa perspectiva, el control de convencionalidad de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) ha adquirido un rol central. Tras la “crisis social” de octubre de 2019 y el proceso constituyente que desencadenó, se instaló la cuestión del reconocimiento de los pueblos indígenas como uno de los ejes del debate constituyente.
Este proceso histórico sin precedente: con la elección de 155 convencionales constituyentes, en composición paritaria (78 hombres y 77 mujeres) y con 17 representantes de pueblos originarios, propondrá al país, en un plazo máximo de 12 meses, un Nuevo Texto de Constitución Política. Este Nuevo Texto de Constitución Política será a continuación sometido a un Plebiscito Ratificatorio.
Es por ello, que el desenvolvimiento venidero de este proceso constituyente está siendo analizado en clave jurídica por diversos organismos y personas que pretenden aprovechar este momento histórico para acortar las brechas que existen en jurisdicción chilena en materia de derechos humanos con las establecidas por el Sistema Internacional de Derechos Humanos.
Para Lidia Casas, es clave que en la nueva Constitución quede clara la supremacía de los tratados de derechos humanos en un rango supraconstitucional como “la condena a las violaciones a derechos humanos de lesa humanidad, exclavitud, derechos indígenas, por nombrar algunas. Pero también la inclusión de normas que den luz a la forma de interpretación de estos principios. Es decir, cuál es el sentido y fin cuando se habla de derecho a la vida, a la no discriminación. Eso actualmente no lo tenemos”.
Esto porque la Constitución actual en el artículo 5° inciso 2° de la Constitución Política de la República solo se refiere en forma expresa a los “tratados ratificados por Chile y que se encuentren vigentes”, y en relación con la protección de los “derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana”; omite toda referencia expresa respecto de incorporación de las normas internacionales al ordenamiento jurídico interno, sean de derecho internacional general, de derecho internacional consuetudinario o derecho internacional convencional que no versen sobre derechos humanos. Así, el marco jurídico sobre recepción del Derecho Internacional al orden interno chileno es producto de una labor interpretativa de la doctrina y de la jurisprudencia, más que una definición expresa del constituyente o del legislador.
Por lo tanto, la Constitución no resuelve su jerarquía ni como se hacen efectivos. Es importante repensar las adecuaciones que se necesitan hacer para incorporar la obligatoriedad de los tratados internacionales.
Sobre la aplicación directa de las normas internacionales por los tribunales de justicia chilenos, Regina Díaz Tolosa, doctora en Derecho por la Pontificia Universidad Católica de Chile, plantea en su ponencia que en la Constitución Política de 1980 presenta falta de precisión respecto del mecanismo de incorporación de las normas internacionales en el orden interno y de la obligatoriedad de los tribunales de aplicarlas.
“Se recomienda que en la nueva Constitución esta temática se regule con mayor determinación, reafirmando el compromiso de Chile con los derechos humanos (…) se ha de evitar que se declare el respeto de los derechos humanos solo en el papel, pero que no existan mecanismos que permitan una implementación real de estas normas internacionales que protegen la dignidad humana, por tanto, debiera diseñarse con una mirada hacia fines prácticos”.
Regina Díaz Tolosa, doctora en Derecho por la Pontificia Universidad Católica de Chile
Esto es, de una parte, posibilitar la aplicación directa de las normas internacionales sobre derechos humanos por los tribunales de justicia, y por otra, orientando la labor de diseño e implementación de políticas públicas con enfoque de derechos humanos por los gobiernos”. Se hace necesario entonces, que los tratados internacionales no solo obliguen al Ejecutivo, sino que comprometan a todos los órganos del Estado, incluidos los tribunales de justicia.
Para Christian Huaiquimilla Manquel, encargado de la oficina de Asuntos Indígenas de La Serena, el desafío de la nueva Constitución es “desarrollar un Estado Plurinacional y, a partir de eso, generar el reconocimiento de las diversas expresiones de los pueblos originarios. Reconocer que la Tierra tiene derechos y, por lo tanto, debe tener protección y ser parte de las nuevas resoluciones dentro de este proceso constituyente”.
Esto teniendo en consideración que en la actual carta magna y el mismo Estado de Chile solo reconoce la propiedad privada por encima de otras cosmovisiones y tierras colectivas. De esta forma, lo que distintas comunidades buscan es una combinación entre la jurisprudencia occidental y las demandas de los pueblos originarios. “Hoy en día, los pueblos reclaman y plantean a través de sus representantes distintas propuestas al Estado para incorporar este concepto colectivo y la restauración de los territorios arrebatados”, expresa Huaiquimilla.
Si bien, la Convención Constitucional está compuesta por representantes de diversos pueblos indígenas del territorio, esto no cumple con la deuda histórica que se tiene con las comunidades. El reconocimiento también es entender las dinámicas de los pueblos y va más allá de visibilizarlos, sino que se debe “desarrollar la primicia de que los pueblos necesitan sus espacios territoriales para generar y expresar su cultura”.
“No se entiende como el Estado puede reconocer a pueblos que habitan el mismo espacio, pero que no poseen territorio. Esperamos que la nueva Constitución busque una eficiente solución a las demandas históricas de las comunidades”, agregó el encargado de la oficina de Asuntos Indígenas.
*Reportaje realizado para la obtención del Diplomado en Derechos Humanos para Periodistas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
